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La Acción de Cumplimiento

La Constitución Política de 1991 la consagra así:

"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

 

La acción de cumplimiento fue desarrollada mediante la ley 393 de 1997. A continuación se analizan los aspectos más importantes de este mecanismo, para un estudio más amplio de la acción de cumplimiento recomendamos examinar la ley 393 de 1997 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

¿Cuál es la finalidad de la acción de cumplimiento?

La acción de cumplimiento es reconocida en la Constitución Política como uno de los mecanismos de protección de derechos, y es común la creencia de que es el mecanismo protectivo por excelencia de los derechos sociales, económicos y culturales, sin embargo esta acción no es de modo directo un mecanismo de protección de derechos, sino del principio de legalidad y eficacia del ordenamiento jurídico.

La intención del constituyente al instituir la acción de cumplimiento se denota en las siguientes palabras:

"… En el Estado de derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenen carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mí inimaginable de que la ley pueda seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente inaceptable". (Juan Carlos Esguerra P. - Delegatario- Asamblea Nacional Constituyente).

¿Cuáles son las normas que se pueden hacer cumplir a través de la acción de cumplimiento?

Conforme indica el artículo 1 de la Ley 393 de 1998, este mecanismo jurisdiccional cabe para solicitar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos. No puede utilizarse para solicitar el cumplimiento de las normas constitucionales.

Las normas con fuerza material de ley, son todas aquellas que son leyes o se parecen a estas en tanto constituyen una norma de carácter general, abstracto e impersonal. Lo cual significa que vinculan a una generalidad de personas, no a nadie en particular, no definen una situación concreta para alguien ni se dirigen a las personas de manera determinada. Además, las normas con fuerza material de ley se dictan en ejercicio de la función legislativa del poder público.

En Colombia se entiende por acto administrativo una declaración de voluntad que se dicta en ejercicio de la función administrativa, existen actos administrativos de carácter general, es decir que establecen una norma que va dirigida a una generalidad de personas no a ninguna en especial, y actos administrativos particulares, los cuáles son aquellos que deciden algo en relación con una persona o grupo de personas en concreto.

Lastimosamente la Ley 393 no estableció la posibilidad de utilizar la acción de cumplimiento para garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales. La Corte Constitucional en la sentencia C.157 de abril 29 de 1998, en la cual podría haberse referido al tema, pues se ocupó entre otros del artículo 1 de la ley, admitió que dicha acción no cabe para lograr el cumplimiento de los mandatos constitucionales, los Magistrados que salvaron el voto expresaron al respecto lo siguiente: "Con la ley 393 de 1998, concluyen los magistrados "tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y actos administrativos, sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo más paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la integridad y la supremacía de la Carta (C.P., artículo 241) haya permitido esa especie de discriminación contra el cumplimiento de la propia Constitución".

¿Qué condiciones debe cumplir la norma que pretende hacerse cumplir a través de la acción de cumplimiento?


a. Que aparezca en ella una obligación que deba cumplirse.

b. Que no haya otro mecanismo judicial
"la acción de cumplimiento no procederá para la protección de los derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a la solicitud el tramite correspondiente" (artículo 9 Ley 393/97).

c. Que la norma no establezca gastos (parágrafo artículo 9 Ley 393/97, C-157/98).

La última condición reseñada es muy cuestionable, se trata quizá de la norma más criticada de la Ley 393. Su presencia hace perder casi toda la importancia a la acción de cumplimiento. Va en contraía de la intención del constituyente al incluir la acción de cumplimiento en la Constitución. Casi que se podría afirmar la acción de cumplimiento se creó para hacer cumplir las promesas de bienestar para la comunidad que precisamente porque implican erogaciones "se prometen" y se "incumplen".

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esta norma, dejando moribunda la acción de cumplimiento, con la interpretación de que las normas relativas a gastos no son obligatorias. Lo cual precisó de esta manera:

"Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la Constitución Política, no puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. artículo 346).

"Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual del presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que su carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto". El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el congreso". Concluye la Corte que una interpretación contraria quebrantaría "el sistema presupuestas diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan". (Sentencia C-157 de abril 29 de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).

¿Quién puede demandar en ejercicio de la acción de cumplimiento?

El artículo 4º de la ley 393 indica que podrá ser instaurada por cualquier persona. No obstante que la norma se refiera a cualquier persona, puede inferirse que la acción de cumplimiento tiene un carácter mixto, es pública pero en algunos casos es privada. Si el incumplimiento versa sobre una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo de carácter general la acción obviamente puede instaurarse por cualquier persona, pero si se trata de un acto administrativo particular habría que precisar, pues cuando el incumplimiento de un acto administrativo produce perjuicio para una persona determinada no tiene sentido que cualquiera esté legitimado para reclamar su cumplimiento, sólo ella tiene un interés directo en el cumplimiento de dicho acto (salvo que se trate de un menor o de una persona que no se encuentra en capacidad de instaurar la acción). Cosa contraria sucede si el referido acto, a pesar de ser particular entrañara beneficio para la colectividad y contrario sensu su incumplimiento perjuicio al interés público, en ese evento si puede hablarse de la acción de cumplimiento como una acción pública a pesar de que verse sobre un acto particular.

En síntesis la legitimación para demandar puede determinarse así: si el incumplimiento afecta el interés público o colectivo puede ejercitarla cualquier persona, si afecta a una o una personas en particular, afectando derechos subjetivos, es decir, derechos que dichas personas poseen en forma individual, sólo esta o éstas podrán utilizarla.

¿Contra quiénes se puede interponer una acción de cumplimiento?

Contra el Estado: procede contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca, y sin que pueda limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad de administrativa (C- 157/98)

Contra particulares: si estos ejercen funciones públicas.

¿Cuál es el término para hacer uso de la acción de cumplimiento?

La acción de cumplimiento no tiene término de caducidad por regla general. Lo cual significa que puede interponerse en cualquier tiempo.

¿Ante quién se puede instaurar la acción de cumplimiento?

La Ley 393 asignó la competencia para conocer de la acción de cumplimiento a la jurisdicción contencioso administrativa, los jueces pertenecientes a esta jurisdicción son los encargados en Colombia de controlar el ejercicio de la función administrativa. Las competencias fueron distribuidas así por la ley:

En primera instancia conocen los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del demandante y los Tribunales Administrativos en la segunda, hay un Tribunal Administrativo en cada Departamento. Los juzgados administrativos aún no han sido conformados, hasta tanto no se creen dichos juzgados seguirán conociendo los Tribunales Administrativos en primera instancia y el Consejo de Estado en la segunda.

Los jueces civiles del circuito en el caso de la acción de cumplimiento en asuntos urbanísticos pues hay norma especial, Ley 388 de 1997.

¿Se requiere cumplir con algún requisito previo para poder demandar en acción de cumplimiento?

Sí, es necesario realizar un requerimiento previo a quien está incumpliendo la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo que se pretende hacer cumplir.

¿Qué contenido debe tener la solicitud de cumplimiento?

La solicitud deberá contener los siguientes aspectos:

1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción.
2. La determinación de la norma con fuerza de ley o acto administrativo incumplido.
3. La narración de los hechos constitutivos de incumplimiento
4. La determinación de la autoridad o particular incumplido
5. Prueba de la renuencia
6. Solicitud de prueba y enunciación de las que se pretendan hacer valer
7. La manifestación de no haber presentado otra solicitud respecto de los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad,

La solicitud podrá presentarse verbalmente cuando el solicitante no sepa leer ni escribir o sea menor de edad o se encuentre en situación de urgencia extrema.

¿Qué características tiene el procedimiento por medio del cual se tramita la acción de cumplimiento?

El artículo 2º de la Ley 393 de 1997 establece los principios aplicables a la acción de cumplimiento. Dispone que una vez presentada la demanda, el trámite se desarrollará en forma oficiosa, es decir el impulso del proceso correrá a cargo del juez, y según los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

Los términos del procedimiento son perentorios e improrrogables, el juez dará prelación a la acción de cumplimiento, para lo cual deberá posponer cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la acción de tutela.

En aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez podrá ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de consideraciones formales cuando las pruebas presentadas con la solicitud evidencien una grave o inminente violación de un derecho por el incumplimiento.

¿Qué debe disponer el fallo de cumplimiento?

El fallo deberá contener (artículo 21 Ley 393 de 1997):

1. La identificación del solicitante
2. La determinación de la obligación incumplida
3. La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.
4. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido
5. Un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, el cual no podrá ser mayor de diez días hábiles. Si fuese necesario más tiempo el juez lo determinará previa justificación en la motivación de la sentencia.
6. Orden a las autoridades de control correspondientes para que se determine la responsabilidad penal o disciplinaria en la que se haya incurrido con el incumplimiento.
7. Si hubiese lugar la condena en costas.

Si el juez no accede a lo pretendido por el actor en el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad.

¿Caben recursos contra el fallo de cumplimiento?

La sentencia dictada respecto de una acción de cumplimiento podrá impugnarse por el solicitante, por la autoridad renuente (es decir, el demandado) o por el representante de la entidad a la que esté pertenezca y por el defensor del pueblo (artículo 26 Ley 393 de 1997).

http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/accion_cumplimiento.html#